Bij de onderhandelingen over een nieuw federaal regeerakkoord wilden de centrumrechtse partijen een grondige hervorming van het werkloosheidsstelsel. Verschillende pistes om het beleid ten aanzien van (langdurige) werklozen te verstrengen werden bestudeerd. Uiteindelijk resulteerde dit in een akkoord over de invoering van een verplichte gemeenschapsdienst. Het zou gaan om twee halve dagen per week verplichte en onbetaalde arbeid, op straffe van schorsing van de uitkeringen. Die gemeenschapsdienst zou zelfs deel uitmaken van een traject naar regulier werk.

Op het eerste gezicht lijkt het idee redelijk en aantrekkelijk: in de Verenigde Staten, Australië en Groot-Brittannië is de ‘workfare’ (work + welfare, of werk gekoppeld aan uitkeringen) al langer operationeel. Ook Nederland laat sinds de Participatiewet van 2014 zijn langdurig werklozen, gehandicapten, bejaarden en bijstandscliënten klussen in ruil voor een uitkering of verzorging. En bij ons kent het principe ‘voor wat, hoort wat’ in de publieke opinie heel wat bijval. Voor de centrumrechtse regering is het een innovatie, de vakbonden omschrijven het als ‘dwangarbeid’. De geplande gemeenschapsdienst voor langdurig werklozen stelt de tegenstelling tussen links en rechts op scherp, omdat ze naar de kern van de idee van welvaartsstaat gaat.

Worden langdurig werklozen door gemeenschapsdienst Chinese vrijwilligers? 

Onderliggende visie op actieve welvaartsstaat

De controverse over het introduceren van de verplichte gemeenschapsdienst kunnen we grotendeels verklaren doordat er verschillende opvattingen heersen over de basistendens waarop je een activeringsbeleid moet stoelen. De bestaande modellen kun je vanuit een sociaal-politiek perspectief situeren op een as met als ‘polen’ de (sociaaldemocratische) integratiebenadering enerzijds en de (conservatieve) workfare-benadering anderzijds. In wat volgt worden de drie basisvisies besproken: een sociaaldemocratische, een neoliberale en een conservatieve:

• De sociaaldemocratische visie vertrekt van de vaststelling dat zelfs een goed uitgebouwde sociale zekerheid niet volstaat om de sociale uitsluiting tegen te gaan. De oorzaken van sociale uitsluiting bevinden zich in structurele uitsluitingsmechanismen op verschillende domeinen van het maatschappelijk leven. Maatschappelijke participatie (de tegenpool van uitsluiting) heeft naast een inkomensdimensie onder andere ook een arbeidsdimensie, een opleidingsdimensie, etc. De programma’s die gebaseerd zijn op deze visie zullen zowel op financieel als op juridisch vlak volwaardigere statuten aanbieden. Tegelijk zal men een evenwicht zoeken tussen rechten en plichten (in hoofde van de werkzoekende): tegenover de plicht om zich ‘actief’ op te stellen staat een recht op vrije keuze (binnen bepaalde grenzen), een afdwingbaar recht op een passend aanbod enz. Er zal met andere woorden een reciprociteit nagestreefd worden tussen de engagementen van het individu en de overheid(sdienst).
  
  
• In een neoliberale visie wordt de overheid minder verantwoordelijk geacht voor de effectieve realisatie van rechten; ze wordt vooral gezien als regisseur van markten, waaronder ook de arbeidsmarkt. Het kernidee is dat de arbeidsmarkten te rigide (geworden) zijn door allerlei beschermingsmechanismen, en dat vooral het verschil tussen lonen en uitkeringen voldoende groot moet zijn om werklozen te motiveren opnieuw aan de slag te gaan. Volgens deze ‘making work pay’-logica moet het hebben van betaald werk altijd verkiesbaar zijn boven elke vorm van bijstand of een sociaal beschermingsprogramma. Het doel is namelijk om voldoende financiële incentives te creëren voor (langdurig) werklozen om aan het werk te gaan. Het beleid maakt een afweging tussen een hoog niveau van sociale bescherming en de noodzaak om voldoende arbeidsprikkels te behouden. Wanneer de sociale bescherming te genereus is, zal dat werklozen verhinderen om actief naar een job te zoeken (de zogenaamde werkloosheidsval).
  
  
• De conservatieve visie vertrekt van de veronderstelling dat louter financiële vangnetten een ‘afhankelijkheidscultuur’ in de hand werken. Het feit zelf dat men uitkeringen selectief toekent aan groepen met specifieke kenmerken zou een gedrag in de hand werken dat afgestemd wordt op het verkrijgen (resp. behouden) van deze uitkeringen. Volgens de conservatieve interpretatie van de actieve welvaartstaat is er in plaats van een recht eerder een plicht tot arbeid als tegenprestatie voor uitkeringen of diensten van de overheid (workfare). Volgens Lodemel & Trickey (2001) wordt workfare gedefinieerd als programma’s waarbij mensen verplicht worden te werken in ruil voor uitkeringen. De belangrijkste elementen van deze definitie zijn dus dat workfare een verplichtend karakter heeft en dat de tegenprestatie bestaat uit arbeid. Dergelijke programma’s zijn dan ook gekenmerkt door een grotere financiële en juridische druk op de individuele werkzoekende. De introductie van een verplichte gemeenschapsdienst voor langdurig werklozen – zoals voorzien in het regeerakkoord - sluit duidelijk aan bij deze conservatieve visie.

Om de mogelijke effecten van de invoering van de gemeenschapsdienst te kunnen inschatten is het belangrijk om te kijken naar praktijkvoorbeelden in het buitenland. Hoe gaven zij de gemeenschapsdienst vorm? Wat waren de effecten van de genomen maatregelen? Hoe kreeg de gemeenschapsdienst juridisch vorm? Wegens de vergelijkbaarheid zal er voornamelijk gekeken worden naar soortgelijke programma’s in Nederland en het Verenigd Koninkrijk.

Opstap naar werk?

In Nederland werd na jarenlange discussie en voorbereiding op 1 juli 2014 de Participatiewet door de Eerste Kamer aanvaard. De aangepaste Wet Werk en Bijstand, die ondergebracht werd in de Participatiewet, stelt dat de zogenaamde tegenprestatie naar vermogen verplicht wordt. De bijstandsgerechtigde moet onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden verrichten.

De gewijzigde Wet Werk en Bijstand in Nederland was gebaseerd op experimenten in Rotterdam, die werden gepresenteerd als een succesverhaal, maar in werkelijkheid een mislukking bleken.

Van uitkeringsgerechtigden, die herintegratieactiviteiten ondernemen gericht op toeleiding naar betaald werk, kan dus aanvullend een tegenprestatie worden gevraagd waar dat van toepassing en mogelijk is. De gemeente kan de concrete invulling van de tegenprestatie zelf bepalen mits ze voldoet aan een aantal voorwaarden. Zo zijn er onder andere beperkingen van de tijdsduur en de omvang van de tegenprestatie.

De gewijzigde Wet Werk en Bijstand was gebaseerd op experimenten in Rotterdam, die werden gepresenteerd als een succesverhaal, maar in werkelijkheid een mislukking bleken. De Rotterdamse aanpak hield in dat om een bijstandsuitkering te kunnen aanvragen, werklozen eerst moeten aantonen dat ze vier weken op zoek zijn geweest naar werk of scholing. Na die vier weken moeten ze intensief op zoek naar werk. Dat houdt in dat ze sollicitatietraining volgen en vijf sollicitaties per week moeten doen. Ook moeten ze een verplichte tegenprestatie leveren, door zich nuttig te maken voor de maatschappij.

In oktober 2013 bracht de Rotterdamse Rekenkamer het rapport Uitkomen met inkomen uit, om vast te stellen hoe efficiënt de Rotterdamse maatregelen waren. Daaruit blijkt dat het instellen van de zoekperiode van vier weken de enige maatregel was die een aantoonbaar effect had. De andere maatregelen, inclusief de tegenprestatie, hadden dat duidelijk niet. Uit de evaluatie bleek dus dat er niet meer mensen aan een job werden geholpen door ze gemeenschapsdienst te laten verrichten. Net als in vergelijkbare wijken waar er geen verplichting was, stroomde slechts 4 à 5% door naar een ‘vaste’ job. De Rekenkamer had daarentegen wel een sterke relatie gevonden tussen het aantal mensen dat de bijstand verlaat en het aantal vacatures in Rotterdam. De economische crisis vormde met andere woorden de meest voor de hand liggende verklaring waarom mensen niet uit de bijstand geraakten.

Uit de Rotterdamse evaluatie bleek dat er niet meer mensen aan een job werden geholpen door ze gemeenschapsdienst te laten verrichten. Net als in vergelijkbare wijken waar er geen verplichting was, stroomde slechts 4 à 5% door naar een ‘vaste’ job.

In het Verenigd Koninkrijk introduceerde de regering in april 2014 strenge voorwaarden en sancties voor langdurig werklozen. In het Help to Work programma worden er voorwaarden gekoppeld aan het verkrijgen van werkloosheidsuitkeringen. Zo vormt de Community Work Placement een essentieel onderdeel van het programma: Wie na twee jaar nog van een uitkering wil genieten, moet gedurende 6 maanden 30 uur per week vrijwilligerswerk verrichten.

Hoewel de regering expliciet stelt dat de nieuwe maatregel niet bedoeld is om de werklozen te straffen impliceert het niet nakomen van de verplichtingen een opschorting van de werkloosheidsuitkering voor vier weken bij een eerste inbreuk en voor 13 weken bij een tweede inbreuk.

Uit een grootschalige evaluatie van de invoering van de gemeenschapsdienst mét een controlegroep bleek dat de impact van de gemeenschapsdienst op de tewerkstellingskans en het aantal uitkeringsgerechtigden verwaarloosbaar klein was voor de onderzochte periode.Merk op dat in de evaluatiestudie van het Community Action Programme (de voorloper van Help to Work) enkel de effecten op microniveau gemeten werden, d.w.z. op de deelnemers zelf (en de vergelijkingsgroepen). Voor een globaal oordeel moet men ook rekening houden met de effecten op andere stakeholders, te beginnen met andere werkenden en werkzoekenden. In de mate dat de inhoud van de verrichte taken onder de verplichte gemeenschapsdienst regulier werk benadert, kan het bijna niet anders dan dat een deel van de ‘dienstplaatsen’ reguliere arbeidsplaatsen verdringen.

Dat geldt niet voor elk individu, aangezien de betrokken werkgevers wellicht niet steeds bereid zouden zijn (of de middelen zouden hebben) om voor het gepresteerde werk normale lonen te betalen. Maar als een werkgever kan kiezen tussen een kosteloze of een betaalde werkkracht voor hetzelfde werk, is de keuze waarschijnlijk vlug gemaakt.

Dit betekent concreet, in het geval van het Britse workfare-programma, dat de netto-tewerkstellingseffecten hoogstwaarschijnlijk negatief zijn – aangezien de effecten voor de doelgroep zelf quasi-nihil zijn, en die voor derden negatief.

Uit een grootschalige evaluatie van de invoering van de gemeenschapsdienst in Groot-Brittannië mét een controlegroep bleek dat de impact van de gemeenschapsdienst op de tewerkstellingskans en het aantal uitkeringsgerechtigden verwaarloosbaar klein was.

Studies naar de effectiviteit van gemeenschapsdienstprogramma’s in de Verenigde Staten en Australië bevestigden de weinig overtuigende resultaten. De doorstroming naar de reguliere arbeidsmarkt bleef zeer laag. Deelnemers hielden te weinig tijd over om actief naar werk te zoeken of een opleiding te volgen. Anderen kampten met zo veel beperkingen dat gemeenschapsdienst lang niet volstond om de weg naar de reguliere arbeidsmarkt te vinden.

Richting dwangarbeid?

Tegenstanders van de gemeenschapsdienst bestempelen een gemeenschapsdienst als een vorm van dwangarbeid. Een verplichte gratis werkprestatie waar de werkzoekende niet op voorhand voor getekend heeft - onder dreiging van sancties – kan namelijk onder de noemer dwangarbeid vallen. Zo heeft de Britse overheid heeft de wind stevig van voren gekregen. In sommige gevallen werd zij door rechtbanken veroordeeld wegens misbruik, omdat de lijn tussen verplichte gemeenschapsdienst en dwangarbeid erg dun is. Vakbonden en ngo’s hebben - met succes - werkzoekenden gesteund om zich tegen hun gemeenschapsdienst te verzetten en tegen de overheid te procederen bij sancties. Zij hebben zwarte lijsten aangelegd van bedrijven die zich medeplichtig maakten aan de workfare, en die online gezet (www.boycottworkfare.org). Ngo’s maakten er een erezaak van om publiek te weigeren workfare-werkers tewerk te stellen. Die boycot bemoeilijkt uiteraard de inspanningen van de overheid om workfare-plaatsen te vinden.

In Nederland leidde de verplichting tot gemeenschapsdienst ook tot onduidelijkheid en werd ze bijgevolg juridisch aangevochten. Dat blijkt onder andere uit een uitspraak van de rechtbank van Breda: drie Zeeuwse gemeenten die mensen met een uitkering 32 uur lang lieten werken, werden door de rechtbank in Breda teruggefloten. Zo weigerde een man met een bijstandsuitkering een werkstageovereenkomst te tekenen omdat het niet ging om werkzaamheden voor een paar uur per dag of per week. Bovendien ging het om regulier schoonmaakwerk, wat kon leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Als sanctie werd zijn uitkering geschorst. De rechtbank besloot echter dat zijn uitkeringsrechten moesten hersteld worden.

Naast haar minieme (of zelfs negatieve) wedertewerkstellingseffecten en haar twijfelachtige juridische grondslag heeft de verplichte gemeenschapsdienst ook weinig of geen positieve invloed op het zelfbeeld van de betrokkenen. Uit de buitenlandse voorbeelden blijkt dat de gemeenschapsdienst vaak stigmatiserend werkt. Vooral wanneer de aard van het werk in grote mate afwijkt van de gewenste jobinhoud verwezen veel deelnemers naar een aantasting van hun zelfbeeld en zelfvertrouwen.

Lessen voor het beleid

Het zal veel mensen acceptabel in de oren klinken dat uitkeringsgerechtigden een tegenprestatie leveren. Ook veel langdurig werklozen zijn het idee genegen. Heel wat werklozen doen zelfs vrijwilligerswerk. De paradox is dat de RVA momenteel strenge beperkingen oplegt aan dit vrijwilligerswerk, o.a. om te vermijden dat het reguliere banen zou verdringen. Laat de overheid daarom beginnen met de regelgeving in verband met vrijwilligerswerk voor werklozen te versoepelen en tegemoet te komen aan hun legitieme verzuchting om zich nuttig in te zetten in écht, vrij gekozen vrijwilligerswerk.

Laat de overheid beginnen met de regelgeving in verband met vrijwilligerswerk voor werklozen te versoepelen en tegemoet te komen aan hun legitieme verzuchting om zich nuttig in te zetten in écht, vrij gekozen vrijwilligerswerk.

Maar als de gemeenschapsdienst geen stap is in de richting van regulier werk, niet gericht is op sociale activering van de werkloze zelf en niet mag leiden tot verdringen van regulier werk, hoeveel nut zal ze dan voor de samenleving hebben? Zowel de uitkeringsgerechtigde als de samenleving zullen er het meest van profiteren als langdurig werklozen doorstromen naar een reguliere baan. Het creëren van een afzonderlijk werkplichtcircuit met verschillende uitgangspunten lijkt dan geen voor de hand liggende manier om die doelstelling te realiseren.

De langdurig werklozen kunnen dus niet zomaar in programma’s gestopt worden die hun competenties niet aanspreken en ontwikkelen. Het lijkt ons belangrijker om te focussen op maatregelen die een directe impact op de tewerkstellingskansen van de betrokkenen hebben.

Wouter Schepers & Ides Nicaise zijn respectief onderzoeker en hoofd Arbeid aan het HIVA KULeuven

(Dit artikel verscheen oorspronkelijk in De gids van oktober 2015)